miércoles, 2 de agosto de 2017

Melilla y el nuevo modelo de financiación autonómica. 2ª parte: Antecedentes históricos de las Ciudades Autónomas en el modelo de financiación


1. Planteamiento                  

El Estado de las Autonomías siempre ha buscado un mejor funcionamiento de la organización del Estado a través de una configuración territorial determinada por condicionamientos históricos.

En este modelo de organización, las ciudades de Melilla y Ceuta acceden a un régimen de autogobierno mediante un nuevo tipo de entes territoriales no previstos en la Constitución Española de 1978 (CE), denominadas “Ciudades autónomas”. Esta consideración es recogida en 1995 en sus respectivos Estatutos de Autonomía, completando así el proceso autonómico que se desarrolla a partir de la CE, manteniendo sus peculiaridades económicas, financieras y fiscales, ya reconocidas en el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas de 1985, en el que Ceuta y Melilla quedan excluidas de la Unión Aduanera, para así mantener su estatus de territorio franco, conservando las bonificaciones y exenciones fiscales existentes y quedando excluidas de la aplicación del IVA. Sin embargo se aplica en ellas el Tratado Schengen, lo que  tiene especial relevancia para estas ciudades por ser fronteras exteriores de la UE, únicas con la consideración de terrestres en el Estado español.

Las singularidades históricas, geográficas y sociales por su localización en otro continente, alejadas de la península y limítrofes con un país extranjero, son y deben continuar ser tenidas en cuenta en todas las Leyes ordinarias, Reglamentos y demás normas jurídicas que versen sobre la gestión y financiación autonómica y local.
2. Evolución histórica de su Régimen EconómicoFiscal (REF)

Los orígenes de su peculiar ordenamiento parten de las declaraciones de puertos francos, en 1863 y 1894, donde se les otorgaba tal consideración quedando libres de derechos y arbitrios de todas clases, poniendo a su disposición los primeros instrumentos legales para aprovechar su situación geográfica privilegiada con su entorno norteafricano, potenciando su comercio y sus puertos en la misma entrada y salida del Mediterráneo. Con la Conferencia de Algeciras de 1905 y el Tratado de Fez de 1912, se iniciaba la labor del protectorado de España y Francia en el Marruecos septentrional hasta su independencia en 1956, periodo de importante desarrollo económico de las ciudades.

Las principales normativas que desarrollan su denominado REF son la Reforma arancelaria de 1906 y del RDL de 11 de junio de 1929, por el que se ratifica su carácter de puertos francos. Posteriormente, en 1944, se autoriza por ley a ambos ayuntamientos cobrar una tarifa ad valorem (arbitrio) sobre la importación de mercancías, cimentando su régimen tributario especial y soporte histórico y jurídico de su actual régimen.  La Ley 8/1991 aprueba el Arbitrio sobre la Producción y la Importación, gravamen específico adaptado a las especiales circunstancias económicas y fiscales de estas ciudades, pero que se integra en la normativa general recogida en la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales, en todos los aspectos relativos a la gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los tributos. Se amplía con esta Ley la aplicación del arbitrio además de a la importación, a la producción interna de todas clase de bienes muebles, se importen o no. Con la Ley 13/1996 de Medidas Fiscales y del Orden Social, se cambia el nombre del anterior Arbitrio para denominarse Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación (IPSI), he introduce además dos gravámenes complementarios sobre la Producción, los Servicios y la Importación aplicables sobre las labores del tabaco y sobre ciertos carburantes y combustibles petrolíferos.

En 1995 se aprobaron los respectivos Estatutos de Autonomía, con clara observancia de sus especialidades económicas y fiscales, permitiendo la cooperación entre la Administración General del Estado (AGE) y las Ciudades Autónomas para ejecutar planes y programas conjuntos de obras y servicios cuando se estime necesario para la mejor satisfacción de sus intereses.

En consecuencia la LOFCA, en su modificación mediante la Ley Orgánica 3/1996, recoge la aparición de ambos entes territoriales, requiriendo formalizar la inserción de sus respectivos regímenes financieros en el contexto más amplio del sistema de financiación de las CCAA, con las especialidades propias de dichos regímenes recogidos en sus Estatutos de Autonomía. A este fin se integra a las Ciudades de Ceuta y Melilla en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, y se añade una disposición adicional quinta a esta Ley, por el que la actividad financiera y tributaria se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal.


Su incorporación definitiva al modelo de financiación autonómico es mediante la Ley 21/2001, donde se regularon las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y, por vez primera en su título, de las Ciudades con Estatuto de Autonomía (LOFCAyCEA).
3.  Situación actual de la financiación autonómica en las Ciudades Autónomas  

La actual Ley 22/2009 hace mención a las ciudades autónomas en la disposición adicional primera. En ella se recoge que ambas ciudades participan en el modelo calculando sus necesidades de financiación por sus competencias autonómicas equivalentes a su Fondo de Suficiencia Global en el año base 2007, que incluye la valoración de los servicios transferidos hasta 1 de enero de 2009, junto a la subvención de los órganos de autogobierno. Este fondo es ajustado cada año por el índice de evolución que experimente los Ingresos tributarios del Estado (ITE). A su vez, participan en recursos adicionales que se suman al Fondo de Suficiencia Global proporcional al statu quo de 2009, al recibir el Fondo de Cooperación y, en materia de transferencias de capital, una participación del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).

La realidad nos sitúa en el año 2017, donde la importante crisis económica sufrida y el complejo y dinámico proceso en fase constante de desarrollo del modelo de financiación autonómico hacen necesario realizar diversas propuestas que corrijan los importantes desajustes ocurridos desde su implantación. La situación de las Ciudades Autónomas hace necesaria una mayor consolidación en el modelo que les permita una suficiencia de recursos con objeto de afrontar las necesidades derivadas de su importante crecimiento demográfico, de la presión migratoria y particularmente de la intensificación de las singularidades que se generan en ambas ciudades como consecuencia del hecho fronterizo y lejanía del territorio peninsular. Ser frontera europea de África, aunque no de la Unión Aduanera, conlleva requisitos y exigencias especiales para todas las administraciones y es un hecho que comporta no solo una mayor necesidad de recursos públicos por su influencia en el bienestar de sus ciudadanos y en un desarrollo armónico de su actividad en general.

La existencia de una relación de equilibrio entre los principios de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal y los de cohesión o reequilibrio territorial, como garantía de la prestación de servicios públicos en igualdad de condiciones, son consideraciones con especial incidencia en estas ciudades por sus peculiaridades sociales, geográficas y económicas.

Partiendo de este razonamiento, y teniendo en cuenta que aunque no existe un traspaso de competencias tan general como el que tienen las CCAA, sí es conviene considerar que los servicios que están siendo prestados a la población nacional y a la extranjera e inmigrante, demandan de mayores recursos que los aportados por los recursos tributarios propios de su vertiente autonómica y las transferencias corrientes y de capital recibidos del Estado. 

Estos recursos están concretados actualmente en: los rendimientos de los impuestos indirectos locales (IPSI y Gravámenes complementarios sobre labores de tabaco y determinados hidrocarburos), las asignaciones de nivelación complementarias de las transferencias en aplicación del Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia de Competitividad y de Cooperación creados a raíz del actual sistema de financiación autonómico (para aproximar las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado y para favorecer el equilibrio económico territorial), las transferencias derivadas del FCI y del Fondo Complementario y por último los rendimientos de los tributos del Estado que le sean cedidos por éste. 


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